Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği Ticaret Meclisi’nin Değerli Üyeleri, Saygıdeğer Katılımcılar,

Öncelikle şahsıma böyle kritik bir zamanda elektronik ticaret alanındaki güncel gelişmeleri değerlendirmek ve politika tarafındaki faaliyetlerimizi anlatabilmek adına sağladığınız fırsat için teşekkürlerimi sunarım. Bugün sizlere Rekabet Kurumu olarak dijital ekonomide kendimizi nasıl konumlandırdığımız, üzerimize düşen sorumluluklar, bugüne kadar yaptıklarımız ve daha da önemlisi, önümüzdeki dönemde gerçekleştireceğimiz ajandamızı anlatmaya çalışacağım. 

Bu bağlamda, evvela COVID-19 ile hızlanan dijitalleşmenin dünyada rekabet hukukunun uygulanmasına dair bir süredir devam eden tartışmalara nasıl ivme kazandırdığı ile başlamak yerinde olacaktır. 

Böylece, e-ticaret’in de bir parçası olduğu dijitalleşmenin genel ekonomiye ve elbette tüketicilere hem kısa vadede hem de uzun vadede fayda sağlaması için yeni rekabet politikası araçları/mekanizmaları kurgularını daha kolay anlayabiliriz.

Saygıdeğer katılımcılar, 
Dijitalleşme bugün toplumları dönüştürürken rekabet hukukunun uygulayıcılarına ve genel rekabet hukuku rejimine, tüm dünyada tarihinin en ciddi kurumsal yenilik imtihanını verdirmektedir. Her ne kadar dijital platformların her bir tüketiciye dair topladığı verilerle birer “dijital kopyasını” çıkarması; geleneksel piyasalarda hayal edilemeyecek şekilde her bir varlığı (coğrafi yerler gibi) ve hareketimizi “verileştirme”si yalnızca rekabet hukukunun problemi olmasa da çözümünde öncü rolü üstlenmek durumundadır. 

Takdir edersiniz ki rekabet hukukunun var oluş sebebi iktisadi zenginliğin yoğunlaşmasının kontrolüdür. Ortaya çıkışını ve bu var oluş sebebini belki en kısa ve öz anlatan cümle ise 20. Yüzyılın başlarında doktrinin kurucularından ABD Yüksek Mahkemesi yargıçlarından Louis Brandeis’ındır: “Demokrasiye sahip olabiliriz, ya da zenginlik birkaç zümrede toplanmış olabilir, ama her ikisi birden mümkün değildir.” Maalesef bugün bu tezat –yani demokrasi ve iktisadi zenginliğin yoğunlaşmasının bir arada olamayacağı- artık geçerliğini yitirmiştir. 

Özellikle gelişmiş ekonomilerde sektörel yoğunlaşmalar, büyük teknoloji firmalarının aşırı büyümesi ve pek çok kritik sektördeki yüksek fiyatların herhangi bir ekonomik gerekçe olmaksızın kalıcılaşması kamu politikası yapıcıları üzerinde ciddi baskı yaratmaktadır. Piyasaya yeni girişler sürekli azalmaktayken yerleşik şirketler pek çok sektörde gittikçe azalan sayıda rakiple karşılaşmaktadır. Bu ise iş dinamizmini sekteye uğratmaktadır. Eğer rakiplerinizin inovasyon yeteneği yoksa sizin de inovasyon için çabalamaya güdünüz olmayacaktır. 

Diğer taraftan, yapılan araştırmalarda teşebbüslerin büyüme oranlarında da asimetrinin yaygınlaştığı, gittikçe daha az sayıda şirketin hızlı büyümeden istifade edebildiği görülmektedir. Ülkelerin toplam çıktısına genç şirketlerin yaptığı katkıya bakıldığında ise bu oranın da artması beklenirken tam tersi sürekli azaldığı görülmektedir. Özellikle bu yeni/genç girişimlerin büyük ölçekli yerleşik teşebbüslerce devralınması trendi bu azalmanın en önemli sebebidir. Bu talihsiz trendlerin temsil edildiği sektörlerin başında ise teknoloji ile ilaç ve biyotek gelmektedir.

Değerli Meclis Üyeleri, 
Dijital platformlar bugün toplam tüketimin yarısından fazlası için aracılık etmektedir. Bu bağlamda işleyişlerinin güvenli olması, erişim koşullarının ayrımcı olmaması, şeffaflıktan yoksun olmaması genel ticari faaliyetlerin aksamaması için elzemdir. 

Rekabet hukuku bildiğiniz üzere temel olarak “pazar gücü” kavramı etrafında şekillenmiştir. Teknik olarak, “fiyatları ve diğer rekabet parametrelerini rakiplerden ve tüketicilerden bağımsız belirleyebilme kabiliyeti” olarak tanımlanan bu ana kavrama daha derinden baktığımızda büyük dijital platformlara ve özellikle de verileştirme stratejileriyle veri ve gizlilik politikalarının nasıl rekabeti bozma aracı olarak kullanıldığını daha net anlarız. Bu endişemiz yalnızca bireysel tüketici haklarının korunmasını da kapsayan ancak ondan çok daha ciddi boyutta meselelere işaret etmektedir. 

IMF’nin geçtiğimiz ay yayımlanan “Yükselen Pazar Gücü” başlıklı raporunda da vurgulandığı üzere, artan pazar gücünün iki açıklaması olabilir: başarılı girişimcilik yani iş zekası ya da rekabetteki zararlı azalma yani sektörel yoğunlaşma, giriş engelleri ve etkin rakiplerin pazarda büyüyememesi. Az önceki Brandeis’ın tezatındaki gibi bunların ikisi bir arada olamayacağına göre, sorumlu kimdir? 

Bu sorunun cevabını vermeden evvel bir grup başka akademik çalışmada da tüm dünyada inovasyonun üretkenlik ve verimlilik yaratma kabiliyetini yitirdiği, reklamcılık ve verinin iş modellerinin merkezine alan birkaç platformca şekillendiği, genel olarak fiziksel yatırımların azaldığı ve karlılık artarken sermayenin genel refahı artıracak şekilde artmadığını ortaya koyduğunu ifade etmeliyim. 

Peki nedir çözüm? Hem IMF Raporu’nda hem de pek çok başka çalışmada içinde bulunulan bu kötü vaziyetin ilacının daha güçlü rekabet politikası olduğu savunulmaktadır.

Bildiğiniz gibi piyasa, teoride, “tüketici egemenliği”ne tabidir. Yani piyasalar tüketicilerin ihtiyaç ve isteklerini karşılamak üzere işler. Ancak dijitalleşme ile birlikte bu egemenliğin yönünün birkaç dijital platform lehine tersine dönmesi riski ortaya çıkmaktadır. Elbette ekonomik sistem “ticari” bir meyildedir ve tüm aktörleri daha bireyci seçimlere ve motivasyonlara yönlendirir. Bunda dizayn olarak bir beis yoktur. 

Fakat “büyük veri” ile birlikte bireyin seçimlerinin ve motivasyonlarının opak algoritmalarla şekillenmesi, büyük platformlara ticari ve hatta hayati olarak “bağımlı” durumdaki teşebbüslerin başarılarının da bu platformların takdirinde olması hiçbir iktisadi sistemde sürdürülebilir kılınamayacak bir durumdur. 

Esasında piyasalar ve toplum arasındaki dengeyi en etkin biçimde çözme aracı olarak dizayn edilen rekabet politikası, tıpkı iktisadi kuvvetler gibi esnek ve dinamiktir. İçtihata ya da katı lafza sıkışmayan, ihtiyaç ve koşullara senkronize ayak uyduracak ve hatta pek çok piyasada rekabeti geliştirecek bir rejim olarak kurgulanmıştır. 

Bu bağlamda, Kurumumuzca önümüzdeki dönemde büyük dijital platformların “bekçi” rolü oynadığı piyasalarda “tüketici egemenliği”ni yeniden geçerli kılmak ve platformlardaki tüm aktörler için rekabeti geliştirmek adına spesifik mevzuat reformları ve politika araçları geliştirilmektedir. 

Bu çalışmalar bizleri hem dijitalleşmenin hızlandığı son bir yılda adil bir rekabet düzeninin tesisi için muktedir kılmıştır hem de çalışmaların tamamlanmasıyla tüm e-ticaret ekosisteminin COVID-sonrası döneme sağlam bir geçiş sağlayacaktır. Avrupa’da dijital platformların aracılık ettiği işlemlerin toplam değerinin yılda %35 büyüyeceğine dair projeksiyonlar göz önüne alındığında e-ticaret’in ülkemizde doğal payının da henüz yakalanmadığını da düşünürsek sürecin yönetiminin önemi daha iyi anlaşılacaktır.

Dijitalleşmenin refah artırıcı yönetiminde esas gaye “adil” ve “yarışmacı” bir rekabet ortamını sağlamaktır. Açarsak; ticaret aksamadan tüketicilerin ya da KOBİ’lerin kendilerini kesintisiz güvende hissettiği, bekçi konumundaki platformların yerleşik olmanın verdiği gücü sömürücü ve dışlayıcı şekilde kullanmadığı, verilerle ilgili tüm süreçlerin şeffaf olduğu ve daha da önemlisi verilerin taşınabilirliğinin sağlandığı bir yapılanma arzulanmaktadır. 

Bu bağlamda, şeffaf olmayan ve kontrolsüz “verileştirme” ile reklam dahil ilgili tüm piyasalardaki negatif etkileri önleme ve çözme görevi pek çok ülkede yeni mevzuat ile hızlanacaktır. Geleneksel piyasalara kıyasla platformların pazar gücü kullanımı daha karmaşık şekillerde ortaya çıkmaktadır. 

Örneğin çok daha eşsiz bir fiyatlama gücü (reklamlar dahil) var olup çoğu zaman, özellikle reklamlarda, yaratılan değer de muğlaktır. Rekabet hukuku bakımından en ciddi tehlike ise giriş engellerinin sürekli yükselmesiyle bu gücün süreklileşmesidir. Biraz önce bahsettiğim gibi büyük platformların atipik olarak ağ etkilerini sürekli içselleştirme ve pek çok ilişkili piyasaya yayılma potansiyelleri mevcuttur. 

Bu ise ilgili pek çok piyasayı rekabete kapatabilmektedir. Bu bağlamda da hem Kararlarımızda hem de diğer çalışmalarımızda gerek kalite rekabeti gerekse de tüketicinin sömürülmesi hususları ilgili Pazar tanımları ve davranış analizlerimizde dikkate alınmaktadır. 

Yeni düzenlemeler ile özellikle pazar gücü olan platformların belli kriterlerle tanımlanması ve iş modellerine göre değerlendirilmesi, karinelerin yoğunlaşmış sektörlerde sıkılaştırılması, platformlara belli yükümlülükler getirilmesi ve ispat standardı ile yükünün etkinlik sağlayacak şekilde kurgulanması gibi yenilikler rekabet otoriteleri için yeni dönemde daha etkin müdahalelerinin önünü açacaktır.

Dolayısıyla geleneksel piyasalarda ihtiyaç duyulmayan bazı hukuki enstrümanlar ve normlar dijitalleşme ile birlikte önem kazanmaktadır. Şöyle ki; geleneksel bir piyasada ölçek ve kapsam ekonomilerinin bir sınırı varken platformlarda ölçeğe göre artan getiri ilk girenin neredeyse yenilmez olması riskini doğurmaktadır. Bu aktörler başta inovasyon ürünü olsa da zamanla inovasyonu tekelleştirecek davranış ve stratejiler uygulayabilmektedir. 

Bunda en büyük pay şüphesiz “sıfır fiyatlı” görünen ancak tüketicilerin verileriyle ödeme yapmalarına dayalı çok taraflı iş modelidir. Makine öğrenmesi ile reel zamanlı olarak sürekli veri toplama ve profilleme yapılmasına dayalı bu sistemde yerleşik platformun alt ve üst pazardaki tüm aktörlere ticaret koşullarını dikte etmesi kaçınılmaz olmaktadır. 

Kurumumuzun dijital platformları konu alan son dönem inceleme ve soruşturmalarında da, yerleşik platformların rekabeti sınırlayan davranış ve uygulamalarının, tüketiciler, platformların ticari kullanıcıları ve rakip platformları etkiler şekilde, tüm tedarik zincirine derinlemesine nüfuz ettiği tespit edilmektedir. 

Bu inceleme ve soruşturmalarda, az önce belirtilen geleneksel araç ve kuralların bu pazarlardaki rekabet sorunları ile mücadelede yetersiz kaldığı savını destekler bulgular elde edilmekte, bu tespitler ülkemizde dijital piyasalara yönelik olarak rekabet hukuku kurallarını tamamlayıcı nitelikte öncül (ex ante) düzenlemeler yapma ihtiyacını perçinlemektedir. 

Bahsi geçen ihtiyaca pek çok rekabet otoritesinin de çalışmalarıyla eğildiği, Komisyon nezdinde bu yönde “Digital Markets Act” adı altında yasa tasarısı hazırlandığı ve 15 Aralık 2020 itibarıyla somut yasalaştırma adımlarına geçildiği görülmektedir. Benzer mevzuat hazırlıklarının İngiltere ve Almanya başta olmak üzere Avustralya, Japonya ve Hindistan gibi ülkelerde de sürdüğü görülmektedir.   
Dijitalleşmenin tüketiciler başta olmak üzere toplumun tüm kesimleri bakımından sayısız faydası olmakla birlikte, bu faydaların uzun dönemde de korunması bakımından yerleşik platformların az önce bahsi geçen yeni nesil dışlayıcı ve sömürücü davranışlarının engellenmesi, pazarlara girişlerin mümkün olan azami ölçüde korunması gerekmektedir. 

Bu bilinçle Rekabet Kurumu dijital piyasaları çok yönlü olarak mercek altına almıştır. Bu kapsamda dijital piyasalardaki dönüşümün gün yüzüne çıkardığı rekabet sorunlarının hızla tespit edilerek, bunlara yönelik olarak gerekli ve zamanlı politika adımlarının atılmasını teminen Kurumumuzca da “Dijital Piyasalara İlişkin Mevzuat Çalışması” başlatılmıştır. 

Bu kapsamda ele alınan ana platform hizmetleri arasında yer alan “aracılık hizmetleri” ve “çevrim içi reklamcılık” alanlarında devam eden sektör incelemelerinden de faydalanılacaktır. Aracılık hizmetleri pazarının önemli bir alt pazarını oluşturan e-ticaret aracılık hizmetleri alanında faaliyette bulunan e-pazaryeri platformlarına ve çevrim içi reklamcılık pazarına yönelik olarak yürütülen sektör incelemeleri bu alanlardaki rekabet sorunlarının tespit edilmesi bakımından önemli bileşenler olacaktır.

Henüz tüm paydaşlarla diyalog içinde olunmak suretiyle hazırlık süreci devam eden mevzuat çalışmalarında Sayın Meclisinizin tüm üyelerinin görüş ve katkılarına da bekliyoruz. “E-Pazaryeri Platformları Sektör İncelemesi”ne ait Ön Rapor bu ay içerisinde kamuoyu görüşüne açılacaktır. 

Raporda; sektörün önde gelen çok kategorili e-pazaryerlerinden temin edilen bilgiler, bu oyunculardan alışveriş yapan tüketicilere ve bu kanalda satış yapan satıcılara yönelik gerçekleştirilen anketlerden elde edilen bulgular eşliğinde pazardaki rekabet koşulları ve gelişimi, teşebbüslerin pazardaki konumu ve uygulamaları masaya yatırılmakta, (i) platformlar-arası, (ii) platform-içi ve (iii) tüketiciler boyutuyla olası rekabet sorunları ve bunlara bağlı endişe düzeylerine yer verilecektir. 

2021 yılı Ocak ayında başlatılan, “Çevrim içi Reklamcılık Sektör İncelemesi”nde ise gelinen noktada, son dönemde birçok ülkenin gündeminde olan bu alanda çalışmalar yürütmüş olan Almanya, Fransa, Birleşik Krallık, Japonya’nın raporları incelenmiş, konuya ilişkin literatür taramaları tamamlanmış, sektörde faaliyet gösteren sektör dernekleri, reklam ajansları, reklam verenler ve diğer sektör paydaşları ile görüşmeler yapılmıştır. Literatür taraması ve paydaş görüşmelerinden elde edilen bilgiler ışığında sektörde faaliyet gösteren yayıncılara, aracılara ve reklam verenlere yönelik bilgi talepleri ile tüketici anketi hazırlıkları devam etmektedir. 

Konuşmamın başında geleceğe yönelik yaklaşımımızın kilit olduğunu vurgulamıştım. Peki tüm bu mevzuat çalışmaları ve kapasite geliştirme ile hedeflediğimiz rekabet hukuku-piyasa düzeni ilişkisi nasıl olacaktır? Öncelikle, önümüzdeki dönemde fiyatın yanında kalite, inovasyon ve tüketici tercihlerinin korunması da birer rekabet parametresi olarak Kararlarımızda daha fazla yer bulacaktır. 

Birleşme ve devralma rejimimizde gerek bildirim kriterleri ve usul açısından gerekse de yatay ve dikey yoğunlaşmaların incelenmesinde esasa dair geliştirmeler yapılacaktır. 

Özellikle inovasyona sekte vuracak veyahut da sömürücü davranışları kolaylaştıracak tipteki devralmaların yıllarca tüm dünyada otoritelerin radarın kaçması ülkemizde de bu tür politika geliştirme ihtiyacını ivedi kılmıştır. 

Doğru ve hızlı kararlar için ispat yükü daha adil paylaşılacak, yeni zarar teorileri ile herhangi bir rekabet endişesinin test edilmemesi ihmali önlenecektir. Tüm bunların yanında Kurum olarak sürekli kapasite geliştirme ve politika üretme, çevresini de besleyen bir varlık olma bilincimizle paydaşlarımızın işlem maliyetlerini de en aza indireceğiz. 

Sözlerime son vermeden evvel tüm bu çalışmalarımızın ve kararlarımızın yegane hedefi; ülkemizdeki inovasyon momentumunu hızlandırması, tüm etkin girişimcilerimizin platformlara erişiminin garanti altına alınması, istihdam ve yatırım gibi yalnızca sağlıklı rekabetin olduğu ortamlarda gerçek kılınabilecek faydaların yaratılmasıdır. Yapılan son analizler 2020’de %40’lar oranındaki global FDI (0’dan yapılan yabancı direkt yatırımlar (greenfield)) azalmalarının tersine döndüğünü, hizmet sektörlerinde yeni e-ticaret fırsatlarının arttığını, özellikle uluslararası e-ticaretin ivme kazanacağını ortaya koymaktadır. 

Oyun alanının rekabetçi olmasıyla her ölçekten oyuncunun bu yeni ve büyüme sınırı küresel olan ticari fırsatlardan istifade etmesi sağlanacaktır. İdeal piyasa yapısı çok oyunculu, rekabet baskısının sürekli iyileşme getirdiği, büyümenin bir ya da iki oyuncuya münhasır olmadığı, yenilik başarısı gösteren bir teşebbüsün yerleşiklerce kopyalanmadığı, devralınmadığı bir yapıdır. 

Maalesef tüm dünyada bu yapının tesisi henüz sağlanmış olmaktan uzaktır. “İdeal olan ile realite arasındaki uçurum fazla geniş olduğunda sistem yıkılır” sözünü hatırlatarak bitireyim. 

Gerek geçtiğimiz yılki Kanun değişikliğimiz gerekse de yürüyen çalışmalarımız, daha da önemlisi fedakâr ve güçlü kadromuz ile ideal-realite örtüşmesini başaracağımızın garantisidir.

Bir başka vesileyle tekrar görüşlerimizi paylaşma fırsatı dileğiyle her birinize beni dinlediğiniz için şükranlarımı sunarım.